Hier le Brexit, et demain quelle Europe? Des capacités opérationnelles propres pour une Union efficace et responsable

Damien Gerard, 11 July 2016

Depuis dix jours, de nombreux commentaires spéculent sur les causes du souhait exprimé par la majorité des citoyens britanniques de quitter l’Union. Ce serait notamment la faute aux imprécisions récurrentes véhiculées par la presse d’outre-Manche, voire à une désinformation à grande échelle organisée par le camp du « Leave ». C’est sans doute en partie le cas, comme il est également évident que la relation du Royaume-Uni au projet d’intégration européenne est historiquement différente de celle des Etats d’Europe continentale. Néanmoins, on a du mal à croire que le résultat du référendum aurait été le même si l’Union européenne était réellement un modèle d’efficacité dans la gestion des grands défis de notre temps. Le citoyen européen, au Royaume-Uni ou ailleurs, aurait-il tort d’être fatigué de l’état de crise permanent dans lequel semble plongée l’Union depuis des années ? Est-il tellement insensé que certains considèrent l’Union comme un facteur d’instabilité avant d’être un projet porteur d’espoir ? Les causes du Brexit ne seraient-elles pas à chercher aussi dans un manque d’efficacité des politiques européennes ?

Le manque d’efficacité de l’UE : cause du Brexit et conséquence de choix inspirés par le Royaume-Uni ?

Et si le Brexit était en fait le résultat d’une désinformation permettant de camoufler le fait que l’inefficacité apparente de l’Union européenne est aussi la conséquence d’orientations données par le Royaume-Uni au fonctionnement interne de l’Union ? Shocking ? Pour le juriste européen, il est tout de même interpellant que l’image du fonctionnement de l’Union européenne véhiculée par les principaux acteurs du Brexit se soit révélée à ce point anachronique et en décalage avec la réalité des faits, qu’il s’agisse de David Cameron appelant l’Union à cesser d’agir avec la rigidité d’un bloc mais davantage avec la souplesse d’un réseau ou de Boris Johnson réclamant plus de coopération entre Etats et moins de contenu supranational. En effet, cela fait presque vingt ans que l’Union européenne fonctionne précisément sur le principe d’une coopération entre Etats et par le biais de réseaux d’autorités nationales. De la même façon, l’Union produit beaucoup moins de contenu supranational depuis vingt ans, préférant recourir à des modes de convergence souples résultant d’un partage d’expériences entre les Etats membres. En d’autres termes, les lois européennes adoptées par le Parlement européen et/ou le Conseil traduisent déjà depuis de nombreuses années l’idéal prôné par les deux figures de proue du référendum britannique.

Curieux ? Le doute grandit lorsque l’on se rappelle que cette évolution dans le mode de fonctionnement de l’Union visant à donner la priorité à la coopération entre Etats membres résulte aussi d’impulsions données par le Royaume-Uni, par exemple dans le domaine de la lutte contre la criminalité transfrontalière. L’incrédulité augmente lorsque l’on se rend compte que la coopération entre autorités nationales comporte des avantages en termes d’apprentissage mutuel (outre qu’elle constitue parfois la seule voie possible) mais présente également des défauts en termes d’efficacité et participe de l’incapacité de l’Union européenne à faire face efficacement aux crises de ces dernières années, hier en matière financière et aujourd’hui en matière d’immigration et de terrorisme. La consternation guette lorsque l’on considère que cette incapacité contribue à mettre en doute aux yeux des citoyens la valeur ajoutée de l’Union en tant que niveau de pouvoir autonome et alimente la tentation d’un repli sur soi, susceptible d’effacer les acquis de 65 ans de projet européen commun.

Est-il vraiment imaginable qu’après avoir contribué de tout son poids à mettre en place le marché unique, le Royaume-Uni ait pu entraîner l’Union toute entière dans un cercle vicieux fait de déférence pour le niveau national, d’inefficacité des politiques européennes et de perte de légitimité ? A son tour, le Brexit permettrait-il la fuite d’un Etat membre qui a contribué à créer la situation complexe et contestée dans laquelle se trouve l’Union européenne aujourd’hui, à l’image du spectacle que donnent les responsables politiques britanniques depuis qu’est tombé le résultat du référendum ? Si la peur est mauvaise conseillère, la paranoïa l’est d’autant plus. Assurément, ces questions appellent des réponses nuancées mais se les poser permet d’ébaucher d’intéressantes pistes d’avenir pour l’Union européenne de demain.

L’Europe de demain : répondre aux attentes des citoyens en investissant dans l’efficacité ?

Pour commencer, l’Union européenne est solide : organisation internationale unique en son genre, son fonctionnement fait preuve d’une stabilité remarquable. Créée et régie par des traités conclus entre Etats souverains, l’Union jouit d’une autonomie sans précédent en raison de sa capacité à adopter elle-même des normes visant à mettre en œuvre les compétences qui lui ont été attribuées, à interpréter ces normes et à juger de leur validité. Au fil du temps, les systèmes juridiques nationaux se sont accommodés de l’existence et des exigences de cette organisation autonome, au point que les règles régissant les interactions entre droit national et droit européen ont aujourd’hui atteint un seuil de maturité étonnant, empreint de respect et de confiance mutuelle. On en a encore eu la preuve récemment lorsque la Cour constitutionnelle allemande a admis le recours par la Banque centrale européenne aux opérations monétaires sur titres afin de stabiliser l’euro, pour peu qu’il s’effectue en conformité avec les limites fixées par la Cour de justice de l’Union européenne.

Malgré sa grande autonomie, l’Union européenne demeure néanmoins dépendante des Etats  membres quand il s’agit d’appliquer les normes qu’elle édicte. En d’autres termes, l’Union ne dispose pas de capacités d’action propres de nature à assurer directement l’application efficace des règles qu’elle adopte. Le contrôle des règles de concurrence entre entreprises a historiquement constitué la seule exception à ce principe. Depuis quelques mois, cependant, la Banque centrale européenne dispose également du pouvoir de contrôler directement les institutions de crédit les plus importantes de la zone euro, en collaboration avec les autorités nationales de surveillance mais avec un pouvoir de décision autonome, dans le cadre de ce que l’on appelle l’Union bancaire. La mise en place de cette Union bancaire constitue une avancée remarquable dans le processus d’intégration européenne. En effet, elle se fonde sur la reconnaissance de la nécessité de doter l’Union européenne d’une capacité d’action autonome, au-delà de la simple coordination de l’action d’autorités nationales, afin d’effectuer un contrôle efficace et cohérent des banques et donc d’assurer la stabilité financière de la zone euro. Il aura fallu une crise monétaire sans précédent pour se rendre compte que la seule coopération bilatérale ou multilatérale entre autorités nationales, même sur la base d’un cadre de règles communes, était insuffisante pour atteindre cet objectif.

Au lendemain du Brexit, la réforme de l’Union européenne en vue de regagner la confiance des citoyens passe notamment par le développement de capacités opérationnelles propres à l’Union, en partenariat avec les autorités nationales mais avec de réelles capacités d’intervention, à l’image de ce qui a été réalisé dans le cadre de l’Union bancaire et de ce qui existe en matière de concurrence. Une telle réforme dispose d’un énorme potentiel de renforcement de l’efficacité de l’Union européenne, sans transfert significatif de compétences nouvelles, sans redistribution directe de ressources entre Etats membres, sans transformation institutionnelle majeure, sans modification importante des traités susceptible de donner lieu à davantage d’instabilité. La récente proposition de la Commission européenne de créer un corps européen de gardes-frontières et de garde-côtes constitue un pas important dans cette direction, alors que la crise migratoire que nous vivons a déjà coûté la vie de plus de dix mille personnes depuis 2014 (données HCR). En matière de lutte contre la criminalité transfrontalière et le terrorisme, un renforcement des capacités opérationnelles d’Europol et d’Eurojust s’avère également urgent afin de résorber le décalage entre la libre circulation des personnes et le cloisonnement territorial des systèmes nationaux de police et de justice pénale, et d’aboutir à une coordination efficace entre les Etats membres dont l’actualité récente a malheureusement démontré les lacunes. Dans ce domaine, il s’agirait d’aboutir à la mise en place d’un véritable « European Bureau of Investigation » encadré par des procureurs européens (pouvant être en même temps des procureurs nationaux), capable de coordonner efficacement les services compétents des Etats membres mais disposant également des pouvoirs et des moyens nécessaires afin de mener des actions sur le terrain.

*

Les mois qui viennent nous diront si le Brexit deviendra une réalité. Ce qui est de plus en plus évident, cependant, c’est que l’intégration européenne par la seule coopération entre Etats membres sans une réelle capacité d’action au niveau européen, a démontré ses limites. Face à ce constat, il convient de confronter la réalité et d’ajuster la stratégie, sans se laisser aller à une surenchère perdue d’avance contre les nationalistes de tout poil. Un des enjeux majeurs de l’Europe de demain est de répondre efficacement aux attentes légitimes des citoyens ; pour ce faire, n’est-il pas temps de permettre à l’Union européenne de prendre ses responsabilités en la dotant de capacités opérationnelles propres ? Parce que nous n’avons pas nécessairement besoin de plus d’Europe mais de mieux d’Europe.

 

Damien Gerard est Directeur du Global Competition Law Center du Collège d’Europe et enseigne le droit européen à l’Université de Louvain (UCL, Belgique).

2 thoughts on “Hier le Brexit, et demain quelle Europe? Des capacités opérationnelles propres pour une Union efficace et responsable

  1. Pierre d'Argent

    Cher Damien: intéressant mais à mon sens quelque peu décentré par rapport au problème de fond. Tu écris que l’Union doit “répondre efficacement aux attentes légitimes des citoyens”: Gorbatchev aurait pu écrire la même chose au sujet de la réforme de l’URSS… L’Union a-t-elle vraiment la possibilité d’identifier et, surtout, de prioriser réellement les “attentes légitimes des citoyens”? En admettant que ce soit le cas, la légitimité politique découle-t-elle nécessairement de l’efficacité bureaucratique? Que le modèle d’efficacité bureaucratique soit pyramidal ou en réseau ne change rien au fait que les citoyens se sentent dépossédés — et qu’ils le sont.

    Le premier problème de l’Union, c’est que le lieu de démocratie demeure ses Etats membres. C’est dans cet espace politique là que les citoyens exercent réellement leur pouvoir. Et les citoyens ont raison de tenir à ce seul pouvoir qu’ils ont et qui, mis en commun dans les structures de l’Union, se dilue tant et tant. La difficulté, c’est la constitution d’un espace qui demeure véritablement démocratique malgré la pluralité ethnique et linguistique des peuples (on en sait quelque chose en Belgique…). L’Union oscille depuis le début entre la figure de la loi (droit interne) et celle du contrat (droit international) comme mode de création de légitimité normative. A l’épreuve, on peut se demander si ces deux modèles peuvent vraiment être dépassés quant est en cause un espace aussi hétérogène et que l’exigence de fond est la démocratie. Faire l’union politique entre un demi-milliards d’êtres humains pour en arriver au cirque démocratico-comique-oligarchique que l’on connaît pour l’instant aux Etats-Unis n’est pas une perspective qui enchantera ceux qui tiennent à l’idée républicaine de représentation et de choix délibératif à travers une procédure mettant tous les citoyens à égalité. Rousseau doutait déjà de la possibilité pour les grands espaces d’être des lieux démocratiques.

    Le deuxième problème de l’Union, c’est qu’elle a présenté aux peuples deux justifications pour son existence: la paix et la prospérité.
    S’agissant de la paix, je pense que bien des gens comprennent le contexte historique d’après-guerre et reconnaissent la sagesse de la construction (même si la paix d’après-guerre tient aussi à la guerre froide), mais que beaucoup n’en considèrent pas moins (avec raison) que la guerre est devenue une absurdité, ici et ailleurs. Dire qu’il faut une structure comme l’Union pour empêcher les peuples européens de se faire la guerre, c’est prendre ces peuples pour des enfants immatures prêts à s’entre-égorger en l’absence de policier. Difficile de justifier son existence de cette manière puisque l’argument est fondé sur une prétendue tendance naturelle des peuples à l’immoralité.
    S’agissant de la prospérité, le problème est qu’il faut qu’elle soit au rendez-vous si on l’a promise. Or, on ne peut pas dire que l’Union tienne parole… le grand marché et la monnaie unique allaient nous donner croissance et prospérité infinies, permettre à nos enfants de vivre mieux, etc… rien de tout cela ne s’est réalisé. D’où la crise de légitimité. Ce qui était censé rapprocher les peuples vient à les opposer: le grand marché impose le “race to the bottom”, tandis que la monnaie unique ravive les carricatures éculées des fainéants du Sud et des tyrans du Nord…. on répondra que cela ne marche pas parfaitement parce qu’il faut un budget européen, des impôts européens, etc. Quel drôle d’argument: on savait donc à Maastricht que cela ne suffisait pas et on l’a quand même fait? Rien de tel pour se décrédibiliser car cela revient à admettre qu’on a trompé les gens. Les élites ne sont plus prises au sérieux.
    Et puis d’ailleurs, c’est quoi cette structure politique qui justifie son existence par une promesse d’enrichissement matériel? N’est-ce pas, précisément, l’antithèse de ce qui fait la culture européenne et le génie de chacun de ses peuples?

    Ce que l’on ne comprend pas sur le Continent, c’est que le “peuple de boutiquiers”, le peuple qui comprend le mieux ce qu’est le marché et en accepte le plus les lois “naturelles” et les inégalités qu’il produit — précisément, ce peuple-là préfère perdre de la prospérité en échange du regain de sentiment de contrôle de sa destinée démocratique. C’est cela, la tragédie du Brexit dont il faut saisir la profondeur, au lieu de se dire que Johnson et Farage sont des salauds démagogues (ce qu’ils sont par ailleurs).

    Sur le “mieux”, plutôt que le “plus”, d'”Europe”: la grande imposture ne consiste-t-elle pas à réduire l’Europe à l’Union européenne? A croire que l’Europe ne peut se comprendre et se penser qu’à travers ce qui demeure une superstructure technocratique de production de normes communes? Bien sûr, dire “Europe” pour “Union européenne” est seulement une manière de parler. Mais, comme le disait si justement Camus, mal nommer les choses, c’est ajouter du malheur au monde. Croire qu’il n’y a pas d’Europe hors de l’Union européenne ou qu’il n’y aurait plus d’Europe sans l’Union européenne, c’est comme confondre la société avec l’Etat.

    Bien à toi,

    Pierre

    ———-
    Prof. Dr. Pierre d’Argent
    http://www.uclouvain.be/pierre.dargent
    http://www.foleyhoag.com/people/dargent-pierre

    Reply
    1. damiengerard Post author

      Merci Pierre. La question de l’efficacité que je mets ici en évidence n’est évidemment pas la seule piste d’avenir pour l’Union, pas plus qu’elle ne constitue l’unique dimension à prendre en compte en vue d’améliorer son fonctionnement. Identité et représentativité sont également des domaines qui nécessitent une réflexion de fond dont les implications sont au moins aussi fondamentales quoique sans doute moins susceptibles de donner lieu à un consensus large dans l’immédiat. Pour le reste, les considérations que tu mets en évidence sont connues et je ne vois pas très bien où tu souhaites en venir, à moins de remettre en cause la prémisse normative qui sous-tend mon billet, c’est-à-dire que l’Union demeure un projet politique pertinent qu’il s’agit de faire évoluer et d’améliorer. A l’inverse, tes considérations pourraient militer en faveur d’une évolution radicale de l’Union vers un modèle « étatique » qui n’a pas aujourd’hui les faveurs des gouvernements nationaux et de l’opinion publique, notamment parce que l’Union a perdu ces dernières années une partie de sa crédibilité dans le traitement efficace de défis politiques communs.

      Par rapport à certains points précis que tu invoques :

      • La légitimité politique découle en partie, effectivement, de la capacité des institutions à générer des solutions efficaces – et dans la situation dans laquelle l’Union se trouve actuellement, il me semble qu’il y a un déficit à ce niveau alors que cette légitimité « output » a été dans le passé un levier important d’adhésion au projet politique d’intégration. Il y a naturellement d’autres dimensions à la légitimité qui relèvent de la représentativité, de la participation, du symbolique, et l’Union fait appel – imparfaitement – à ces différentes dimensions.

      • Sur la dilution de la représentation, c’est un fait en partie inévitable à l’endroit d’une organisation qui s’étend à l’échelle d’un continent, comme tu le suggères également. Naturellement, la situation actuelle doit être améliorée (politisation, responsabilité, modes de scrutin, initiative législative partagée, etc.) mais la particularité de l’Union appelle une réflexion non seulement sur le perfectionnement de la représentativité à un niveau transnational mais également sur d’autres modes de légitimation « input », comme la participation et ses variantes diverses. En outre, le caractère hybride de l’Union et l’équilibre pluraliste mis en place avec les Etats membres me semble une voie plus féconde en termes démocratiques – même si plus complexe et moins lisible – que l’alternative d’une dissolution des Etats dans un ensemble fédéral. Combinée à une amélioration des mécanismes représentatifs, l’interdépendance entre l’Union et les Etats membres pourrait permettre d’éviter certains écueils observables notamment aux Etats-Unis.

      • Sur la légitimité symbolique incarnée par la paix et la prospérité, j’ai du mal à te suivre. D’une part, le projet politique européen vise précisément à éviter la répétition de conflits sans recours à la contrainte mais par la mise en place d’interdépendances qui nécessitent d’envisager un avenir partagé et sans compter sur une hypothétique propension des peuples à la moralité dont on a pu constater les limites « ici et ailleurs », encore récemment et dans un ailleurs très proche. Le caractère prétendument dépassé et infantilisant de l’objectif de pacification que tu dénonces est non seulement relatif mais également le résultat – en partie, effectivement – de la construction européenne. Là où je te rejoins c’est que cet objectif ne dispose plus d’un capital de légitimation aussi important qu’il y a cinquante ans et que donc il convient de travailler davantage sur d’autres leviers, d’autant plus que le projet a fortement évolué depuis lors.

      • Par rapport à l’objectif de prospérité, d’autre part, je comprends que tu grossis le trait à dessein mais il ne faudrait pas non plus le dénaturer ; oui, le marché unique a généré un accroissement de la prospérité (même si on doit naturellement discuter de sa distribution) et oui, il y a un déséquilibre historique dans le projet politique européen pas toujours assumé par les Etats membres. Est-ce que l’on savait précisément quelles seraient les conséquences exactes de ce déséquilibre, en particulier après Maastricht ? Il est un peu facile de s’offusquer ex post facto ; des priorités politiques ont justifié une avancée très significative qui a creusé davantage le déséquilibre historique. Il y a sans doute eu une naïveté par rapport à la robustesse de la méthode fonctionnaliste pour gérer les conséquences d’une éventuelle crise de l’Union monétaire – l’Union n’a pas su anticiper parce que la menace était diffuse et que le climat n’était pas vraiment au renforcement de ses capacités mais à la gestion des transformations induites par le marché unique. A nouveau, est-ce que l’objectif de prospérité est de nature à générer un capital symbolique suffisamment solide pour justifier aujourd’hui le projet politique de l’Union ? Pas à lui seul, même s’il participe de la justification de virtuellement tout projet politique à quel qu’échelon de pouvoir que ce soit. Il faut donc aussi travailler sur des variables de type identitaire ; valeurs communes, culture partagée, préférence communautaire/politique industrielle volontariste, frontière, etc.

      • Concernant le Brexit, l’hypothèse d’un choix assumé d’une perte de prospérité en échange d’un regain de sentiment de contrôle d’une destinée démocratique est intéressante en théorie, discutable en pratique et très probablement illusoire, en particulier au regard du fait que les négociations post-Brexit vont de facto sacrifier la promesse d’un gain de souveraineté à l’idéal de prospérité incarné par le marché unique. Ce sentiment risque donc d’être passager, avec le risque de générer des frustrations bien plus grandes (et violentes ?) encore à l’avenir. Elle rejoint logiquement ton argument sur le sentiment de dépossession auquel je suis sensible (même si on pourrait aussi analyser sous l’angle de l’ « empowerment ») mais auquel la réponse ne me semble pas se trouver dans la démolition du projet politique de l’Union.

      • Enfin, en ce qui concerne la grande imposture linguistique que tu évoques, je sais que tu sais que je sais que l’Europe ne se résume (et ne peut se résumer) à l’Union européenne – un billet à destination du grand public requiert certaines approximations, d’autant plus que le sujet n’était ni celui de l’identité européenne ou des frontières, ni des alternatives à l’Union, ni des relations entre l’Union et les autres organisations de coopération entre Etats européens, ni encore du rapport à la société civile. De façon générale, on peut être nostalgique d’un temps « cohérent » où les Etats concluaient des traités d’alliance bi- ou multilatéraux, où Stefan Zweig, Romain Rolland et Emile Verhaeren passaient leurs vacances ensemble et où Coudenhove-Kalergi faisait des discours sur la Paneuropa. Malheureusement, cette Europe-là a été balayée par la plus grande boucherie jamais organisée sur cette planète. Je comprends que l’élite d’Oxbridge cultive cette nostalgie associée aussi à l’époque de l’Empire, ainsi que l’imaginaire de la victoire dont on sait qu’elle repose sur les « dead bodies » de dizaines de milliers d’inconnus. Faisons au moins en sorte que le Brexit ne brise pas trop (plus ?) de vies – même si la farce de ces dernières semaines en dit long sur le cynisme de certains – et continuons à cultiver ce qui nous unit, dans un vrai respect mutuel.

      Bien à toi, Damien

      Reply

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